案   例

2001年7月，甲公司通过出让方式取得A地块的土地使用权，并办理了A地块及地上生产用房的不动产权属证书。2010年6月，乙公司通过招拍挂出让方式取得位于A地块北侧B地块的国有建设用地使用权，并办理了B地块的不动产权属证书。乙公司认为，甲公司将其地块北侧围墙外扩，侵占了其226平方米的土地，有关部门协调均未果后，乙公司向区人民法院提起排除妨碍的民事诉讼，请求判令甲公司停止侵害、排除妨碍、返还侵占土地。

一审法院受理并委托测绘机构进行了实地测量，根据测绘结果认定甲公司存在妨碍占有行为，随后判决甲公司拆除围墙，并将争议区域返还乙公司。甲公司不服，以其用地是通过区房屋土地管理局测量、划红线并勘测定界、埋设界桩，之后在划定的红线范围内与原土地使用人共同建造了北面的围墙，该围墙建造已有10年之久，不存在侵权为由，提起上诉。

二审法院认为，甲公司取得A地块的土地使用权在先且已逾10年，乙公司后取得B地块使用权。就两者相邻之界如何划定，甲公司用地是否已超越其界限而侵害了乙公司土地使用权等问题，属于双方间的土地使用权争议，依法应当由行政机关处理，据此裁定撤销一审民事判决，驳回乙的起诉。乙公司不服，申请再审。再审法院认为，乙公司主张甲公司侵权未能提供充足证据予以证明，本案属于土地使用权争议。据此裁定驳回乙公司的再审申请。

2016年10月，乙公司向区政府提交了土地权属争议处理申请书，请求确定B地块使用权归属，明确B地块范围内争议部分不属于甲公司。同年11月，区政府做出不予受理决定。乙公司不服，向市中级人民法院提起行政诉讼。市中级法院经审查认为，甲公司和乙公司已分别依法通过出让方式取得A、B地块的使用权，并取得了不动产权属证书，且上述地块四至范围清楚，乙公司诉讼请求实质上是请求排除妨害，不属于土地权属争议，随后判决驳回乙公司的诉讼请求。乙公司不服，向市高级人民法院提起上诉。二审法院判决驳回上诉，维持原判。乙公司不服，申请再审。

疑  惑

01

土地权属争议与土地侵权的法律救济途径有何区别？

02

土地使用权出让瑕疵引发的不动产争议如何解决？

问  题  解  惑

土地权属争议是指因土地所有权、使用权等权利归属不明引发的争议，以确定土地权利归属为处理结果；土地侵权是在土地权属已经确定情况下发生侵犯土地权利的行为而引起的纠纷。在现行法律中，二者法律救济途径有所不同，对于土地侵权纠纷，当事人可以直接向人民法院提起民事诉讼，根据《物权法》《侵权责任法》等法律规定，妨害物权或者可能妨害物权的，权利人可以请求停止侵害、排除妨害或者消除危险、返还财产、恢复原状等。而土地权属争议的解决，不属于民事诉讼的范围，根据《土地管理法》第14条等规定，先由人民政府行政处理，对政府处理不服的，可以提起行政诉讼。同时，《土地权属争议调查处理办法》第14条明确规定，土地侵权案件不作为土地权属争议案件受理。因此，实践中对于此类不动产纠纷，在寻求法律救济途径时，首先要明确争议的性质，然后才能选择出正确的解决路径。但是，由于现实中争议本身的复杂性和法律制度设计上的欠缺，有的争议到底属于哪种类型很难确定，导致了不必要的循环诉讼。

本案中，民事诉讼一审认为属于侵权纠纷并做出了退还土地的判决，而民事二审、再审法院认为本案纠纷不属于侵权纠纷，属于土地权属争议。行政诉讼的一审、二审法院则认为，本案双方的土地权属清楚，不属于土地权属争议。再审法院也认为，B地块四至范围清晰，与A地块的界址点坐标明确，且乙公司亦未对不动产权属证书上所标明的土地四至提出异议；双方持有的不动产权属证书不存在定界冲突，区政府决定不予受理符合规定，据此裁定驳回乙公司的再审申请。可以说，本案当事人乙公司穷尽了民事诉讼、行政诉讼的救济途径，仍未解决实质争议，也未弄清争议类型和解决途径。

 从本案争议产生的实质来看，由于乙公司B地块建设用地使用权设立的瑕疵，区政府出让时未能做到“净地”出让，未查清出让前地块的使用现状及权属关系。根据《闲置土地处置办法》等规定，应当实行建设用地使用权“净地”出让，出让前应完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，确保土地权利清晰、没有法律经济纠纷。因此，本案争议的根本解决，需要追根溯源，由作为土地出让方的区政府重新启动权籍调查，查清A地块和B地块的界线、甲公司是否超过界线用地等问题，如果甲公司超占土地，则需要解决违法行为处理、乙公司土地归还等问题；如果甲公司用地合法，没有超越界线问题，则需要解决对乙公司部分土地重复出让的问题。

本案争议解决的关键，是如何启动区政府上述工作的程序，从解决问题的实质来看，区政府作为土地权属争议受理后启动上述工作是最合理的解决方式。但是，由于土地权属争议调处制度本身存在局限性，在区政府纠错意愿不强的情形下，乙公司和甲公司又从自身利益考虑一味强调己方的登记结果正确性的角度提出诉讼请求，只能出现上述循环诉讼的结果。在现行法律背景和案情下，如何解决本案纠纷，再审法院在裁决中也提出，乙公司应当对甲公司的颁证行为申请更正登记的解决思路，这一思路在现有制度框架下不失为一种选择。根据有关规定，利害关系人申请更正登记需要提交利害关系材料、证实不动产登记簿记载错误的材料以及其他必要材料。如果乙公司提交的材料不充分，登记机构不予更正，则又将是一轮无法解决实体问题的诉讼循环。况且，本案争议问题的实质不在于登记环节，启动更正登记只是推动实质问题解决的一个切入点。从推动政府层面启动解决问题程序的角度来看，乙公司也可以通过要求区政府履行出让合同义务的角度来维护权益。本案例是一起典型的因争议性质无法确定而引起的循环诉讼，其中有当事人诉求方面原因，但更多的是制度层面的原因。

从制度建设的角度来看，2018年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》规定，以行政裁决方式解决民事纠纷，由当事人自愿选择，行政裁决也不再是诉讼的前置程序，行政裁决后当事人不服的也可以民事争议的对方当事人为被告提起民事诉讼。下一步行政裁决制度的改革中有关举措的实施，将在制度层面避免上述问题的产生。