【裁判要点】
保护规范标准，将法律规范保护的权益与请求权基础相结合，以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在上述法条中规定的“利害关系”之重要标准。据此，影响原告主体资格是否成立的因素就可分为以下两种，一是起诉人诉请保护的权益类型，二是行政实体法律规范的规定。只有当起诉人诉请保护的权益，恰好落入行政机关作出被诉行政行为时所依据的行政实体法律规范的保护范围时，起诉人起诉该行政行为的原告主体资格才能被承认。反之，如果起诉人虽有某种权益，但并非行政机关作出被诉行政行为时需要考虑的，或者起诉人并不具有行政机关作出被诉行政行为时需要考虑的权益，人民法院均不宜认可其原告主体资格。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条就债权人原告资格所作之规定，亦是遵循了上述原则。根据该条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。这主要是由于，债权是一种相对权，即债权的实现主要依靠作为债权债务关系相对一方债务人履行义务；这种特点就决定了债权人如果要主张债权，一般情况下只能对债务人提出要求，而不能向债权债务关系之外的第三人提出，这里的第三人也包括行政机关。故而，债权人通常不因其债权而与第三人形成法律关系，据此，债权人与被诉的行政行为之间通常亦不产生行政诉讼法上的利害关系。换言之，虽然债权是法律明确规定的一项权利，而且行政行为不利于债权行使的情况亦可能在事实结果层面出现，但行政机关在进行特定领域的行政管理活动时，法律不会要求其因相对人的负债情况而异；除非，有相关的行政规范明确，行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑。
通常情况下，债权人并不具有基于其享有的债权而对债务人的房屋转移登记行为提起诉讼的原告资格，除非债权人对该房屋本身已经享有区别于其他普通债权人的需要保护的特别权益，且该特别的权利和利益于行政机关作出转移登记行为时已经知晓并应当予以考虑。
【裁判文书】
福建省高级人民法院
行政 裁 定 书
（2019）闽行申168号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）福建卓锦建设工程有限公司，住所地福建省永安市抚沟街**。
法定代表人黄德安，总经理。
委托诉讼代理人吴大亮，福建众强律师事务所律师。
委托诉讼代理人黄人杰，福建众强律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）永安市房产管理局，住所，住所地福建省永安市燕北街道江滨花园**div>
法定代表人杨承辉，局长。
委托诉讼代理人林长洋，福建策问律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）永安市不动产登记中心，住所，住所地福建省永安市燕江南路**div>
法定代表人纪鸿，主任。
委托诉讼代理人林长洋，福建策问律师事务所律师。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）永安市自然资源局，住所地福，住所地福建省永安市燕江南路**v>
法定代表人张茂祥，局长。
委托诉讼代理人林长洋，福建策问律师事务所律师。
原审第三人中国长城资产管理股份有限公司福建省分公司，住所地福建省，住所地福建省福州市鼓楼区湖东路**
负责人陈良生，总经理。
委托诉讼代理人蓝永标，上海锦天城（福州）律师事务所律师。
委托诉讼代理人黄薇，上海锦天城（福州）律师事务所律师。
再审申请人福建卓锦建设工程有限公司（以下简称卓锦公司）因诉永安市房产管理局、永安市不动产登记中心、永安市自然资源局及原审第三人中国长城资产管理股份有限公司福建省分公司（以下简称长城公司）房屋转移行政登记一案，不服福建省三明市中级人民法院（2018）闽04行终92号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
卓锦公司申请再审称，一、再审申请人系因涉案房产的优先受偿权被损害提起诉讼，一、二审法院认定再审申请人不具有本案诉讼资格错误。再审申请人是涉案房产的承包施工单位，根据《合同法》第286条的规定，享有涉案房产的折价或者拍卖价款的优先受偿权。再审申请人未取得工程价款时，涉案房产被被申请人违反规定登记给原审第三人，致使再审申请人无法通过优先受偿权实现债权，损害了再审申请人的优先受偿权。再审申请人的债权、优先受偿权显然与涉案房产具有利害关系。再审申请人基于债权基础上的优先受偿权应当属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第13条规定的“行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑”的情形。二、再审申请人与华夏（永安）房地产有限公司（以下简称华夏公司）的建设工程施工合同纠纷案中，在涉案房屋的产权证办理给原审第三人情况下，判决再审申请人对涉案房屋具有优先受偿权。而办理给原审第三人的房屋产权证若未被撤销，再审申请人根本不可能实现优先受偿权，因此，生效的判决书事实上也确认再审申请人具有撤销办理给原审第三人的房屋产权证的诉讼主体资格。请求撤销一、二审行政裁定，指令一审法院审理本案。
永安市房产管理局、永安市不动产登记中心、永安市自然资源局提交书面答辩意见称，一、再审申请人不具本案原告主体资格，原审裁定驳回起诉，认定事实清楚，适用法律正确。再审申请人作为债权人，或者具有建设工程价款优先受偿权的债权人，依法既不属于本案房屋登记行政行为的相对人，也不属于司法解释规定的利害关系人，不具备本案行政诉讼的原告主体资格。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第四条规定了债权人针对房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记提起诉讼应予受理的四种情形，建设工程承包人的优先受偿的债权不在此列。显然，再审申请人不属于上述规定的行政行为的利害关系人。二、再审申请人的起诉已经超过六个月的法定期限，依此也应当驳回再审申请人的起诉。请求依法驳回再审申请人的再审申请。
长城公司提交书面意见称，一、卓锦公司的再审申请理由不具有《行政诉讼法》第九十一条规定的应当再审的情形，应裁定驳回。二、卓锦公司对《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条“例外规定”的理解与适用错误。该条规定中“行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑”的情形，应仅限于物权、“房屋预告登记”准物权及司法查封权，属于行政法律关系应予保护的直接权利，是一种直接的权利影响，而不包括建设工程承包人的工程款之债权利益。本案中，卓锦公司与华夏公司之间存在工程款债权债务关系，该债权在作出案涉房屋产权登记行为之后依然存在，并不会因产权登记行为而丧失或者发生变化，该债权的实现亦不会受到影响。故，案涉房屋产权登记行为并不现实也不必然地对卓锦公司的合法权益构成任何侵害和不利影响，即卓锦公司与案涉房屋产权登记行为之间没有直接利害关系，不具备本案行政诉讼的原告主体资格。三、卓锦公司无权以其所谓的建设工程价款优先受偿之债权对抗物权登记行为。四、人民法院在审查起诉条件时，应当审查当事人在诉讼中是否确实具有值得保护的实际权益，不得虚化、弱化利害关系的起诉条件。综上，请求依法驳回再审申请人的再审申请。
本院经审查认为，本案争议焦点为，卓锦公司是否具有提起本案行政诉讼的原告资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。保护规范标准，将法律规范保护的权益与请求权基础相结合，以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在上述法条中规定的“利害关系”之重要标准。据此，影响原告主体资格是否成立的因素就可分为以下两种，一是起诉人诉请保护的权益类型，二是行政实体法律规范的规定。只有当起诉人诉请保护的权益，恰好落入行政机关作出被诉行政行为时所依据的行政实体法律规范的保护范围时，起诉人起诉该行政行为的原告主体资格才能被承认。反之，如果起诉人虽有某种权益，但并非行政机关作出被诉行政行为时需要考虑的，或者起诉人并不具有行政机关作出被诉行政行为时需要考虑的权益，人民法院均不宜认可其原告主体资格。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条就债权人原告资格所作之规定，亦是遵循了上述原则。根据该条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。这主要是由于，债权是一种相对权，即债权的实现主要依靠作为债权债务关系相对一方债务人履行义务；这种特点就决定了债权人如果要主张债权，一般情况下只能对债务人提出要求，而不能向债权债务关系之外的第三人提出，这里的第三人也包括行政机关。故而，债权人通常不因其债权而与第三人形成法律关系，据此，债权人与被诉的行政行为之间通常亦不产生行政诉讼法上的利害关系。换言之，虽然债权是法律明确规定的一项权利，而且行政行为不利于债权行使的情况亦可能在事实结果层面出现，但行政机关在进行特定领域的行政管理活动时，法律不会要求其因相对人的负债情况而异；除非，有相关的行政规范明确，行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑。
关于房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记时，债权人是否具有对该转移登记行政行为提起行政诉讼的原告资格，《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第四条规定了四种承认债权人原告资格的例外情况：（一）以房屋为标的物的债权已办理预告登记的；（二）债权人为抵押权人且房屋转让未经其同意的；（三）人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋登记机构的；（四）房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通的。可见，通常情况下，债权人并不具有基于其享有的债权而对债务人的房屋转移登记行为提起诉讼的原告资格，除非债权人对该房屋本身已经享有区别于其他普通债权人的需要保护的特别权益，且该特别的权利和利益于行政机关作出转移登记行为时已经知晓并应当予以考虑。
本案中，卓锦公司因承建其与华夏公司签订的《建设工程施工合同》项下工程，而华夏公司未依约支付工程价款诉至法院。该案经福建省三明市中级人民法院一审，作出（2015）三民初字第501号民事判决，判令华夏公司向卓锦公司支付工程价款33254545元和逾期支付工程价款的利息损失；卓锦公司对所承建的永安万年广场工程项目（第一、二标段）的建设工程折价或者拍卖的价款在（2015）三民初字第582号民事判决第二、三、四项确认的招商银行股份有限公司三明分行的抵押债权实现后，在上述确定的款项内优先受偿。本院于2017年10月12日作出（2017）闽民终312号民事判决，维持一审判决。之后，卓锦公司以其作为建设工程承包人的优先受偿权受损为由提起本案诉讼，请求撤销永安市房产管理局向原审第三人长城公司颁发的永房权证字第××号、第××号、第××号、第××号、第××号《房屋所有权证》。上述《房屋所有权证》均由长城公司于2016年9月12日登记取得。本院认为，根据《中华人民共和国合同法》第二百八十六条之规定，建设工程价款优先受偿权，其所包含的法律直接规定的债权实现上的优先效力，通常应当符合以下条件：1.建设工程合同依法成立并生效，2.建设工程已竣工或超过合同约定的竣工日期，3.发包人未按约定支付工程价款，4.承包人在合理期限内对发包人进行催告，5.不属于“不宜折价、拍卖”的建设工程。因此，于房屋上是否可能存在承包人的建设工程价款优先受偿权，在相关的生效法律文书予以确定之前，显然不属于房屋登记行政机关在审查第三人就该房屋申请转移登记时应当予以考虑并保护的范围。具体到本案，永安市房产管理局于2016年9月12日作出被诉房屋转移登记行为时，显然无法考虑本院于2017年10月12日在后作出的（2017）闽民终312号民事判决所确定的卓锦公司所享有的建设工程价款优先受偿权之情形，并予特别的权利保护。综上，卓锦公司作为债权人提起的本案行政诉讼，不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条、《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第四条规定的情形。原审法院认定卓锦公司不具有原告资格并裁定驳回起诉，并无不当。
综上，卓锦公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回福建卓锦建设工程有限公司的再审申请。
审判长 陈晓军
审判员 陈锦铨
审判员 卢椰枫
二〇一九年七月七日
书记员 翁云霞