两则案例——基于登记机构的不同角色

　　案例一：2018年，张某经司法拍卖取得一处不动产，随后向不动产登记机构申请登记。登记机构在收取拍卖成交确认书、执行裁定书及协助执行通知书等申请材料后，发现涉案不动产原房产证登记用途为商业，而土地证登记用途为住宅，故在核实相关资料后，告知A需将土地用途更正为商业，并按40年的年限发证。申请人表示其早就知晓涉案不动产为商业用途，并愿意按照该用途进行登记。登记机构随即将涉案不动产转移登记至申请人名下。后申请人反悔并提起行政复议，复议机关以登记机构未履行更正登记程序为由，决定撤销权证上关于使用期限的更正登记。后申请人持行政复议决定书要求登记机构履行复议决定内容，登记机构以复议决定未生效，其仍在15日的起诉期内，复议双方均有权提起行政诉讼推翻复议决定、申请人需另行提交行政复议决定已生效的证明为由，未予受理申请。

　　案例二：2009年，B母的房屋涉及拆迁。因B与其兄弟姐妹等6位继承人与拆迁单位达不成拆迁安置补偿协议，故经拆迁单位申请后，由房产局作出裁决书，裁决拆迁单位应当以1栋楼101、102、103室3套不动产对B母的房屋实行产权调换，并由拆迁公司在调换房屋交付之日起的30日内协助继承人办理房屋登记手续。B及其兄弟姐妹对此裁定书不服，向市政府提起行政复议，市政府维持了该行政裁决书。2018年，B提交行政裁决书、复议决定书等材料申请涉案3套不动产的权属登记，要求登记机构按复议决定的内容将涉案不动产转移登记至其兄弟姐妹等6人名下。登记机构经查明，B的5位兄弟姐妹早在复议决定书下达后即另行与拆迁公司签订了拆迁安置补偿协议，且该事实得到了法院文书的确定。故登记机构以提交的材料不齐全、原复议决定作出的基础已不复存在为由，下达了不予受理告知书。

　　在案例一中，登记机构兼具“被申请人”与“登记主体”的双重身份，既要参与到行政复议程序之中，又要根据复议决定书受理并审核登记申请；案例二中，登记机构置身于行政复议程序之外，仅需以登记主体的身份判断申请人提交的行政复议决定是否能够作为登记原因文件。基于不同角色，行政复议决定在登记过程中所起的作用不尽相同，当然，这需要以厘清复议制度基本定位、复议决定生效时点、复议决定内容产生的效力等问题为前提。下面结合案例一和案例二，探讨登记机构在面对复议决定时应当注意的地方。

　　登记机构作为行政复议决定的被申请人，若对行政复议决定不服，不能提起行政诉讼

　　案例一中，登记机构作为“被申请人”，以复议决定仍在15日的起诉期内，其有权提起行政诉讼推翻复议决定为由，不予受理登记申请且拒不履行行政复议决定，这样的行为是不可取的。

　　一方面，从行政复议制度的法律属性而言，其不仅是公民权利的救济方式、行政纠纷的解决机制、违法责任的追究形式，也是一种行政系统内的层级监督制度。通过内部上下监督，行政复议制度构建了对行政行为有效严密的监督网，防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为。另一方面，与《行政诉讼法》第1条“保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”相比，《行政复议法》第1条规定，其立法目的为“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权”，其侧重点一目了然：将“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为”放在立法目的的首要位置，凸显了“内部监督”的重要性。因此，无论从行政复议制度的法律属性还是从《行政复议法》的立法目的角度，登记机构作为“下级部门”，必须严格执行“上级部门”的复议决定。若其在复议决定下达前，对复议机构传达出的倾向决定有异议，应当在复议过程中及时沟通，而不能事后主动向法院寻求司法救济，否则，不仅违背了行政复议制度本身存在的意义，也否定了上级行政机关的监督功能。

　　行政复议决定在送达双方当事人后即生效，不受起诉期限的影响

　　案例一中，登记机构以复议决定仍在15日的起诉期内，复议决定并未生效为由，不予受理登记申请，此行为是不合理的。

　　首先，从法律性质而言，行政复议行为可以界定为具有司法程序特征的具体行政行为。而具体行政行为依其外形和内容将产生一定的效力，其具体形态包括无效、生效、有效和失效。对于行政相对人来说，行政行为在送达后即能对其产生形式效力。因此，案例一中，若以复议机构为作出行政行为的“行政主体”、登记机构及A为“行政相对人”，那么，当登记机构收取复议决定书、申请人又提交决定书要求撤销登记的，证明该复议决定书最迟已于当时送达到当事人，其已生效。其次，登记机构要求申请人出具行政复议决定已生效的证明，混淆了行政复议决定与法院文书的区别。因我国实行二审终审制，一审判决在送达后，并不当然生效，只有在上诉期届满当事人又未提起上诉时才能生效，故在申请人提交一审判决的情况下，登记机构可以要求申请人提交生效证明。但复议决定不同于判决，其本身并不存在审级之说，送达后即在当事人之间生效。再次，登记机构在此混淆了起诉期限与上诉期的概念。根据《行政复议法》的规定，当事人对行政复议决定不服的，可以在收到复议决定书之日起15日内向人民法院提起诉讼。登记机构据此认为，复议决定在15日的起诉期内，并未生效。但是，不同于司法诉讼程序中的上诉期，15日的起诉期限并不阻却复议决定的效力，即使申请人在15日内提起诉讼，复议决定在未被撤销之前仍是生效的。最后，登记机构在此混淆了行政行为公定力、执行力与不可争力的内涵。行政行为的效力包括公定力、不可改变力、执行力和不可争力。公定力指行政行为一旦作出，除自始无效外，即产生了有效性推定，在未经有权机关依法撤销之前，任何国家机关、社会组织或公民个人对其给予承认、尊重和服从并不得根据自己的判断对其无视、否定或抵抗的效力。不可改变力指已成立的行政行为所具有的，限制行政机关依职权随意对其予以改变的作用力。执行力是指已生效的行政行为所具有的要求行政相对人履行或者强制行政相对人履行其所设定义务的作用力。而不可争力指的是行政行为所具有的排除行政相对人在法定期限届满之后对其提起争讼的作用力。当行政行为成立之时，公定力、不可改变力即产生；行政相对人知悉后，执行力逐渐发生作用；而行政行为法定救济期限过后，不可争力产生，行政相对人也随之失去以正常手段推翻其效力的权利。案例一中，登记机构不予受理的理由，其实质是对复议决定不可争力提出的质疑，但却忽视了行政行为的公定力及执行力，否定了自身作为“行政相对人”及“其他国家机关”的角色设定。（未完待续）

　　【来源】《中国房地产》2018年第10期

　　【作者】南京市不动产登记中心　蒋玉萍　史意