《不动产登记暂行条例实施细则》中第三十五条明确了建设用地使用权及房屋所有权首次登记的收件材料，其中有一款是应提交“房屋已经竣工的材料”，这款规定实际上是沿用原《房屋登记办法》的规定，仅仅只是将原来房屋登记办法中“房屋已竣工证明”中“证明”二字改为“材料”。

笔者对《实施细则》规章的规定本身没有异议。但在不动产登记学术界，如何理解房屋竣工材料，在登记中应提交哪些材料才可以证明此为“房屋竣工的材料”还存在不同的看法。

某县级市重点企业，在2010年拿了面积约1.5万平方米的一块宗地，2011年共建造了8幢房屋，建筑面积共计约2万平方米。由于企业在建设房屋过程中，住建的质安监部门未参与介入，从而未能给其出具《施工许可证》和《竣工验收备案表》。但政府为了给企业办理房屋所有权登记手续，当地建设行政主管部门（住建委）于2012年8月出具了《会议纪要》，由企业提供相关资料，经法制科处罚后给予补办房屋所有权登记。同时要求提供房屋安全鉴定报告和消防、环评、气象等材料，同年10月，某企业提供了土地证、合规的工程规划许可证、住建处罚决定书、安全鉴定报告等材料申领了房屋所有权登记。

2017年，施工单位因建设单位施工款一直未能结清等原因，向市纪委举报，反映建设单位在申领房产证时违法，未提交“施工许可证”和“竣工验收备案表”就领取了房屋所有权证，现要求撤销房产证。

市纪委在案件的调查过程中认为，市住建委的《会议纪要》与国家法律规定不符，房产登记部门在办理房屋所有权证是有过错的。并将调查中的问题焦点主要归集为三个方面：1、“施工许可证”的收取问题；2、“竣工验收备案表”的收取问题；3、会议纪要中提到的合法建造中的消防、环评与气象等材料收取问题。同时，也对当时办理房屋所有权的登记工作人员进行立案调查。

上述案例中，申请人在申请房屋所有权的首次登记时，提交了土地、规划、住建处罚决定书和房屋安全鉴定报告等手续。房屋登记部门在进行房屋登记时，用“住建处罚决定书”和“安全鉴定报告”代替了“房屋竣工验收备案表”和“施工许可证”。由于人们对“房屋已竣工的材料”理解的不同，因而对上述案例也会有不同的理解。

1、《房屋登记办法》对“施工许可证”的理解

我国《物权法》第三十条规定，因合法建造房屋等事实行为设立物权的，自事实行为成就时产生物权。于是有人就认为，所有的房屋必须是合法建造的，才能产生物权。施工许可证就是房屋建设过程中的合法建造凭证，在房屋所有权首次登记时理应予以收取。如何理解《物权法》第三十条呢？笔者认为，“合法建造”完成必然会产生物权，但能产生物权未必一定有一个合法建造的过程。比如，有些违章建筑，未必一定要拆除掉，它可以通过法定程序处理，违章建筑也可以通过补办相关手续或处罚后变成合法建筑的可能。因而“房屋已竣工材料”与建设过程中的“施工许可证”之间没有必然的联系。

其实，《房屋登记办法》在原先的征求意见稿中，并未将“施工许可证”作为必要收件写入，因为施工许可证与物权的归属没有必然的因果关系。遗憾的是当时的立法者为了部门之间的利益平衡在最后定稿时把这一款加了进去，但由于添加仓促，只是加在前面不予办理的情形中，在后面的必要收件中并没有将之列举出来。现行《实施细则》中，已将“施工许可证”予以删除，因为“施工许可证”并不能影响房屋物权的归属。

2、对“房屋已竣工材料”的理解

《实施细则》中未对“房屋已竣工材料”作出具体细化的说明。对于不动产登记机构的历史沿革来说，2008年后建成的房屋，我们习惯理解，房屋已竣工材料主要是指竣工验收备案表。

1）竣工验收备案表应属于房屋已竣工材料

《建设工程质量管理条例》第四十九条的规定，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。根据《建设工程质量管理条例》的规定，经备案的房屋就能出具房屋竣工备案表。因而具备了竣工验收备案表的房屋，其房屋竣工验收报告和规划、公安消防、环保等必然是安全、合法合规的。因而，房屋竣工验收备案表属于房屋已竣工材料。

2）房屋已竣工的材料是否就仅指竣工验收备案表

《实施细则》中关于房屋已竣工材料的规定，其实也是对住建部原《房屋登记办法》的沿用，因为存在争议，为了更好便于当时的操作，有些地方给予了具体解释，比如，江苏省在2009年就出台《实施<房屋登记办法>若干问题的指导意见》，房屋已竣工的证明是指建设行政主管部门出具的验收备案证明；对于2008年《房屋登记办法》实施之前已实际交付使用的房屋，无法提供建设行政主管部门出具的质量验收合格证明的，可以由申请人提供安全鉴定报告。

江苏等地的理解操作，在当时的确能起到指导规范作用。但按此操作，仍存在不少无法解决的漏洞问题。比如，工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的小型建筑工程，以及军工、其他特殊的一些项目不需要施工许可证，但该类项目也是合法建造的，因施工许可证是房屋竣工验收备案的必要材料，就无法出具房屋竣工验收备案表。假如是对于2008年以后建成的房屋，只能收取竣工验收备案表作为房屋已竣工证明的话，那么这类房屋在申请房屋登记时是无法提交房屋竣工验收备案表的，也就无法办理相应房屋首次登记。

因此，房屋已竣工的材料仅指竣工验收备案表是值得探讨的，江苏《房屋登记办法》的指导意见，毕竟是解释房屋登记办法的指导意见，也仅仅是指导性、解释性文件，并不属于法律法规。现《房屋登记办法》已被《实施细则》所替代，原先指导意见也就失去相应的指导性。房屋竣工，顾名思义，“竣”就是“完成”的意思，“房屋已竣工”也就是“房屋已经建造完成”的意思，房屋已竣工材料也就是房屋已建造完成的材料。比如上述案例中，该房屋已行政处罚且已进行了房屋安全鉴定，已进行了事实上的交付使用，是否也可以理解为房屋已完工竣工呢？

房屋竣工验收备案表、房屋安全鉴定报告、建设单位及施工单位的已完工证明等等，以上种种材料。不动产登记部门倒底应收什么材料才能作为不动产房屋首次登记的“房屋已竣工材料”的依据？

1、不动产物的合法生产建造

不动产物的生产制作过程是否合法，是由过程管理中的相关职能部门具体实施。比如，哪些房屋需要招投标，哪些房屋需要领取施工许可证，规划、消防、环保、水利等涉及规范实施如何，这些建造过程中的问题是非常专业的，需由专业的部门来把关。所以，违章建筑的定性也应由相关职能部门作出的，因而，当建设单位违反《消防法》《建设工程质量管理条例》《建设项目环境保护管理条例》等相关规定时，相关部门均可对建设单位进行相应处罚、同时责令整改。而不动产登记部门无需了解产品的生产过程是否合法，也不可能有这方面全面的专业知识，也不能对违法行为作出处罚，若让不动产部门来收取施工许可证、消防、环保等过程材料或附属于主体结构的附属材料是不合理的。《物权法》规定，合法建造房屋自始产生物权的目的，主要明确生产制作出合格的产品。不动产房屋作为合格的生产产品，不动产登记只是对不动产房屋物进行物权登记，明确物的权利主体及归属。

2、房屋安全鉴定报告方面的问题

对于2008年以前的房屋，需要出具房屋安全鉴定报告，是否可作为不动产物权登记的依据呢？

在具体实践中，年代久远的房屋一般若按现行房屋安全等级标准进行安全鉴定，很可能会评定为C级或D级，如果认为房屋安全鉴定不合格，就不符合登记的要求是不科学的。安全鉴定不合格的房屋客观上一直存在房屋所有权人，只是权利人未能及时申请登记而已。还有已经进行不动产登记的房屋，经历久远的年代之后，房屋的所有权人未发生变化，但其也可能变成危房了。作为不动产这一物是客观存在的。如果申请房屋安全鉴定，说明该房屋已竣工完工了。至于强调房屋的质量安全，主要考虑在使用过程中可能影响到人身的安全，也可能涉及社会的公共安全问题。因而在使用过程中应注意，对不合格的房屋进行维修和加固，确保其正常的使用，但这并不影响房屋物的权利归属问题。

3、建设单位、施工单位的完工交付证明

对于一些限额以下的小型合法建造房屋，以及作为文物保护的建筑工程、抢险救灾、军用房屋建筑等房屋，这些房屋不需要领取施工许可证，也不需要进行消防、气象等验收要求的，因而也不可能进行竣工验收备案，这类房屋可以由建设单位、施工单位证明房屋已竣工交付。

4、住建部门的处罚决定

针对一些重点项目或历史遗留问题的，项目已经竣工交付，但由于未依法办理施工、监理等手续的，因而也无法办理竣工验收备案手续。可由负责主体结构的住建部门牵头，由住建、消防、环保等相关职能部门对其作出相应处罚，并对房屋作出安全鉴定报告，在不作出拆除处罚的前提下，补齐规划、消防、环保等有关手续，出具处罚决定书。

笔者认为，为进一步响应国家“放管服”改革，结合国外先进做法，相关责任部门应该抓紧规范市场的行为，房屋的质量与过程管理应根据《建筑法》《消防法》等相关法律及其规定来实施，而不应作为不动产登记的附加材料来加以把关。比如，施工许可证作为建筑工程过程管理的行政许可不应作为房屋首次登记的必要收件；消防、气象、环保等与房屋主体结构同时设计、同时施工、同时验收的附属配套设施设备，也不应作为房屋首次登记的必要收件。综上笔者认为，《实施细则》中建设用地使用权及房屋所有权首次登记收件材料的“房屋已竣工的材料”，在没有法律法规明确“房屋已竣工材料”的具体内容时，房屋竣工验收备案表、房屋安全鉴定报告、建设单位和施工单位的竣工报告以及住建部门的处罚决定等均可作为不动产登记时的房屋已竣工材料。